编者按：2020年11月，美国信息技术和创新基金会发布了《2020美国国家创新体系解读》（Understanding the U.S.National Innovation System, 2020）报告。报告指出，美国国家创新体系正面临挑战。本报告介绍了美国国家创新体系的历史，分析了美国国家创新体系的现状与优劣势，提出发展创新需要依赖“创新成功三角”，并对美国创新体系的未来发展和在全球创新竞赛中取胜的要点做出了解读与展望。
报告认为，创新不止体现在实验室里，而更应该嵌入国家的创新体系中，一个国家的创新能否成功就取决于该国家的创新体系能否有效、协同地工作，而目前美国的国家创新体系正处于危机之中，亟待复兴。创新体系的成功需依赖“创新成功三角”的协调建构，并简要介绍了美国国家创新体系的历史演变，比较了美国相对于其他国家的创新优势，展望了美国国家创新体系的发展之路。
一、创新成功三角
国家创新体系的关键在于“创新成功三角”，建立“创新成功三角”需要正确构建商业环境，贸易、税收和监管环境，创新政策环境。
商业环境。首先包括商业因素，如高质量的执行管理能力，IT/ICT（信息技术/信息与通讯技术）的广泛使用，充满活力的资本市场，平衡的商业投资环境等。此外，构建良好的商业环境还需要考虑相关社会文化因素，包括公众对创新理念的接受和拥护，合作文化，以及对创新可能带来的失败和破坏的容忍。
贸易、税收和监管环境。需要兼顾竞争性与自由性。政府应鼓励市场自由竞争，并减轻创新型企业和全球贸易企业的税务负担，但自由开放的环境并不意味着监管缺失，政府需在保护本国产业的基础上创造更多条件来刺激创新，提供更灵活高效的监管。
创新政策环境。主要包括对个人、企业机构、政府部门的创新项目、创新产业进行支持，以鼓励相关目标技术或行业领域的创新。
二、美国国家创新体系主要发展阶段
美国国家创新体系分为五个发展阶段：
第一阶段为建国～南北战争时期。该时期正值美国创新体系初创，杰斐逊主义与汉密尔顿主义争议不断。杰斐逊主义者主张联邦政府发挥最小的作用，并将农村和小型手工业者经济进行理想化描述，而汉密尔顿主义者则主张政府在工业化中发挥更大的作用，两者之间存在着长期的政策冲突。紧张局势从未得到解决，但汉密尔顿主义者取得了进展，包括为内部改善（运河和公路）提供资金，并通过关税和政府用于武器开发的支出支持工业化，例如1777年建立了斯普林菲尔德军械库。自共和国成立以来，联邦政府在宪法中加入了专利制度。
第二阶段为南北战争～二战时期。南北战争代表着向第二阶段的国家创新体系的过渡。由于南方农业不再在国会中有代表，这就为重要的立法铺平了道路。在此阶段，美国创新体系主要由私人发明家和企业提供动力，同时，战争激发了政府资助的技术和工业发展。凭借庞大的市场规模、更年轻的经济体系、更少的前工业体系架构阻碍与文化中的商业精神等优势，美国一举超过欧洲国家，迈入全球科技领导者行列。
第三阶段为二战～1970年代后期。二战爆发后，国家创新体系主要由大公司与联邦政府主导，建立了以科学为基础的创新体系，这种创新体系的萌芽可以追溯到大萧条时期。由于二战及随后的苏联威胁，联邦政府对科技创新产业提供了强有力的扶持，美国科技创新崛起，第二次世界大战在武器和研发方面的巨额支出使美国在包括航空航天、电子、机床等在内的一系列先进工业中处于全球领先地位。对苏联威胁的反应如人造卫星等帮助美国巩固了技术领导地位。到20世纪60年代初，联邦政府在研发方面的投资超过了所有其他外国政府和企业的总和。但旧有的利益集团逐渐导致工业创新和经济发展陷入困境。
第四阶段为1970年代后期～1992年。在日本和德国等国家的工业竞争力挑战、1974年的大衰退（大萧条以来最严重的）、美国贸易平衡从顺差转向逆差的大背景下，联邦政府开始推出新政策如实施研发税收抵免，降低了资本收益和公司税率等以支持工业创新，大多数地方政府也开始发展创新驱动型经济。
第五阶段为1992年至今。苏联解体，日本、欧洲等老牌劲敌面临内部问题，IT经济发展、硅谷崛起等种种机遇帮助美国成为世界领先的技术大国。但2000年后，美国的工业创新和竞争力受到了来自国际（尤其是中国）的新挑战，美国失去了超过三分之一的制造业工作岗位，其中大多数由于国际竞争力下降而失去，而不是生产效率提升。美国从2000年的高技术产品贸易顺差增加到十年后的1000亿美元赤字。虽然美国过去生产大量的电子产品，包括计算机，但其中大部分都流向了中国。为了应对各类型特别是来自中国的挑战，美国政府采取了一系列措施，如奥巴马政府提出了一些倡议，包括建立国家制造业创新网络，特朗普政府采取贸易科技战等。
三、美国国家创新体系各要素分析
以创新成功三角的组成要素为依据，对美国国家创新体系进行分析与优势比较。
（一）商业环境
商业环境主要由三个因素组成：市场与企业的结构与行为、商业融资体系与影响商业运作的相关社会文化因素。
1. 市场与企业的结构与行为
（1）管理型人才：得益于具有竞争性、灵活性强的商业环境以及美国政府对管理学科的重视与发展，美国在管理领域处于世界领先水平。
（2）企业投资年期与风险偏好：尽管许多美国经理人素质很高，但大多受短期业绩压力困扰，或痴迷获取短期业绩以减少浪费与不良投资，这降低了他们长期投资的能力和意愿，而创新投资无疑就属于长期投资的一种。
（3）ICT（信息与通讯技术）的采用：美国企业在ICT（如硬件和软件）使用方面处于世界领先地位，但近年来这种优势已经开始缩小。美国企业从IT投资中获得的收益似乎比其他国家/地区更多，部分得益于美国企业更愿意使用IT技术从根本上重建生产流程。
2. 商业融资体系
（1）风险资本与风险投资：美国是风险投资行业的开创者与领导者。此外，美国还有“天使投资”系统，由高资产净值的私人组成，向高成长值的创业公司投资，一些州政府还制定了计划以帮助投资。
（2）企业财务（债务与股权）：美国政府能为企业提供的资金非常有限，且并不针对创新型企业或贸易企业。现有企业可通过IPO（首次公开募股）、股票市场，或发行债券、贷款等方式筹资。
3. 社会文化因素
（1）客户需求：美国消费者似乎对质量要求更高，且具有“冒险消费”的特性，即渴望成为新产品核心技术的早期试用者，这无疑对美国的创新起了很大的支持作用。
（2）冒险与创业：美国人民具有浓厚的冒险精神和企业家精神，这种精神与个人主义文化相结合，使人们更愿意质疑既定的做事方式。与大多数国家相比，美国人更愿意承担经济风险，对投资的潜在收益持更为乐观的态度。
（3）对科技的态度：在美国的大部分历史中，其文化特征普遍相信社会经济进步的必然性，但在今天，美国的反创新力量比美国历史上任何时候都强大。
（4）合作文化：创新既涉及竞争，也需要合作。除了企业与政府的合作，某些一流大学与行业合作的能力对于推动区域创新中心和集群发展也至关重要。
（5）投资年期与未来投资意愿：在美国的大部分历史中，美国人都愿意支持高水平的私人和公共投资以增加未来收入，但如今大多数人民和整个政治体系的重点已转向针对当下的短期消费形式。
（二）贸易、税收和监管环境
如果说商业环境在创新成功三角中起关键作用，那么政府政策则起着强大的推动（或减损）作用，尤其是在贸易、税收和监管政策领域。
1. 监管环境
（1）产业结构与竞争：近年来，美国政府越来越多地推行反垄断政策，更关注于限制企业规模，无论其行为如何、是否对小企业产生影响。过于严格的限制政策使企业更难以达到全球经济竞争所需的规模，并且减损了整体经济福利。
（2）创业监管体系：研究表明，较低的创业率与企业准入管理造成的延误紧密相关。而2020年美国在世界银行开业方便指数排名中由2004年的第一名退至第六名，落后于丹麦、韩国、新西兰和新加坡等国。
（3）监管者角色与监管方式：美国的规章制度，其中许多影响创新，从国会通过立法开始，有时要求行政部门机构颁布法规。这些机构要经过一个广泛的公告和评论期，在这段时间里，个人和组织可以提交书面意见，这些机构需要审查。此外，白宫管理和预算办公室内的信息和监管事务厅（OIRA）还对一些拟议条例进行成本效益审查，特别是那些预期成本较高的条例。虽然监管并不总是以绩效为导向，但在过去20年中，监管机构意识到，监管机构必须将监管重点更多地放在政府想要实现的目标上，同时将实现目标的手段留给受监管实体。这种形式的监管比规定手段的监管更有效、更能激发创新。然而，在2016年特朗普总统当选之前，美国对创新的监管负担在程度和范围上似乎都有所增加。特朗普把在许多领域减少监管作为重点。然而，在农业生物技术、人工智能、隐私等领域，要求加强监管的压力继续加大。此外，大多数监管机构的预算都被削减或限制，这导致它们更难采用现代化技术和流程，并扩大员工数量来迅速响应公司寻求监管批准的需求。
（4）透明度与法治：只要法规透明并坚持法治，则法规对创新的负面影响就较小。这通常是美国的优势，但特朗普政府有时候会（通常通过总统推特）向公司和行政机构施加压力。
2. 税收、贸易和经济政策
（1）宏观经济环境：宏观经济政策可以为创新提供全面政策支持。美国宏观经济政策基于维护货币稳定，重点是限制通货膨胀。1980年代以来，美国宏观经济政策主要依靠货币政策调整周期性增长率，但《2008年美国复苏和再投资法案》和《2020年新冠肺炎复苏一揽子计划》表明，未来可能会更多地依赖财政政策工具，尤其是如果民主党获得了更多的政治权力。
（2）税收政策：尽管普遍认为税收政策应该对各种经济活动保持中立，但实际上，有时出于政策的原因，有时由于特殊利益集团对税收的压力，税收政策会干预经济活动。美国用于研发的税收优惠政策较少，民主党人也在提高对企业的税收压力。
（3）贸易政策：美国贸易政策基于以下信念：美国具有比较优势，而开放和基于市场的贸易体系有助于国家发挥这些优势，从而使消费者受益。这导致美国用于贸易执法和贸易促进的资金支持相对贫乏。特朗普政府更侧重于双边（而非多边）贸易协议，并愿意对重商主义国家（尤其是中国）采取更强硬的行动。
（4）知识产权：美国知识产权保护制度源于宪法，根据国会制定的法律运作。尽管美国对知识产权保护存在一些分歧，但总体认识较稳定，这将鼓励创新活动。
（5）商业标准：美国的商业标准体系以自愿、基于共识的全球体系为特征。美国政府并未参与制定特定的行业标准，而是由行业协会与美国国家标准协会（ANSI）合作制定基于共识、自愿遵守的美国国家标准（ANS）。
（三）创新政策环境
创新政策是指专门旨在刺激技术创新的政策，而不是其他塑造创新整体环境的政策。总体而言，与许多其他国家相比，美国的创新政策不够完善。
1. 研究与技术
（1）对大学和研究实验室/研究机构的支持：美国对科学研究的支持主要分为对联邦实验室研究的支持与对大学基础研究的支持。总体而言，美国联邦政府对研究开发的支持已经大幅下降。
（2）联邦实验室：美国政府资助了一个由80—100个政府研究实验室组成的实验室系统。除此之外，国防高级研究计划局（DARPA）和能源高级研究计划局（ARPA-E）也在尖端技术开发中发挥了重要作用。
（3）大学研究：美国大学研究得到了包括国防部（DOD）、能源部（DOE）、国立卫生研究院（NIH）以及美国国家科学基金会（NSF）等许多机构的资金支持。但由于各级政府的预算削减，美国大学相对于GDP的研发经费比例落后于许多国家。2011年至2017年间，美国政府对大学研究的资助占国内生产总值的比重下降了近四分之一（0.06个百分点）。
（4）技术转化系统：1980年以来，美国制定了一系列政策以帮助更好地将研究成果商业化。国会于1980年通过了《史蒂文森-怀德勒技术创新法案》，该法案规定“技术和工业创新对美国公民的经济、环境和社会福祉至关重要。”该法案对过往法律进行了一些修改，以便更好地将技术从联邦实验室转移到商业领域使用。同样，《Bayh-Dole法案》改变了由联邦政府资助的大学研究的知识产权规则，允许大学保留知识产权，使它们更有动力将研究成果商业化。国会还通过了《1986年联邦技术转让法》《1991财年国防授权法》《技术转让改进和促进法》《技术转让商业化法》和《综合贸易和竞争力法》。此外，一些机构，如国家科学基金会和美国国立卫生研究院，已经开始试点项目，以更好地将其资助的研究与商业化成果联系起来。
尽管如此，只有美国国家标准与技术研究院（NIST）是唯一明确致力于商业创新的联邦机构。
（5）商业研究支持：在美国，大多数商业研究活动都是由私人的营利性公司进行的，除非研发与实现国家核心任务（如国防）有关，否则政府通常不直接支持公司的研发。但政府推行了一系列帮助企业创新的政策，如减免税收等。
2. 知识流系统
（1）创新集群：硅谷等成功集群的出现证明创新集群可以推动创新的增长。联邦政府的资金在某些美国创新集群的发展中发挥了关键作用，但明确的创新集群政策一直是各州和州下属地区制定，部分原因是这些政府部门“更接近实际”，更清楚哪些集群是重要的。
（2）行业协作系统（与学术界和研究机构合作）：与许多国家相比，美国拥有高度发达和成功的产学研合作体系。麻省理工学院、加州理工大学和斯坦福大学是世界其他地方的典范。事实上，美国大学与产业合作的成功并不是单一的原因，而是有许多因素在起作用。首先是文化因素，像约翰•杜威那样具有悠久传统的实用主义支配了美国大学，使它们认为与工业界的合作不是玷污基础研究纯洁性的东西，而是一种有用的、可以促进知识进步的东西。此外，美国的大学类型和所有制（拥有大量世界一流的私立大学）的多样性，创造了一个更具竞争力的环境，在这种环境中，大学创新并与产业竞争。除此之外，美国大学的等级制度比许多其他国家的大学要低得多，在那些国家，教师必须等到成为正式教授后才能与行业合作或创办新公司。最后，在许多州，公立学院和大学受到州和地方政府的鼓励和支持，努力与工业界更密切地合作。尽管总体表现良好，但不同学校的商业化绩效仍存在很大差异，一些政府/机构计划的资金和参与度都较为有限。
（3）外国技术引入与本国技术输出：美国经济规模庞大，总体上处于技术发展的前沿，因此很少有针对获取外国技术的明确政策。总的政策方针是欢迎外国直接投资（FDI），因为它带来了技术转让。此外，美国通过美国外国投资委员会（CFIUS）监测外国对美国公司的收购。CFIUS是一个机构间委员会，有权审查可能导致外国实体控制美国企业的交易，以确定此类交易对美国国家安全的影响。大多数外国收购美国公司的行为甚至都没有引起美国外国投资委员会的审查，而且很少有交易被拒绝。这在一定程度上反映了一种信念，即外国收购美国企业在许多情况下可以提供必要的资本注入、技术诀窍和市场准入，从而帮助美国企业提高竞争力。然而，由于对中国掠夺性收购的担忧与日俱增，美国国会通过了《2018年外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018），该法案为美国政府提供了更多资源和更多工具，以限制外国投资，尤其是美国对手的投资。此后，中国投资大幅下降。
在技术出口方面，向其他国家出口美国商业技术几乎没有限制，除非这些技术对当前或潜在的军事对手有潜在利益。因此，美国商务部（DOC）的工业和安全局负责监督美国某些敏感技术向一些外国的转让。但同样，所涉及的技术数量相对较少。此外，在过去十年里，来自工业界和其他方面的压力越来越大，要求减少限制，以提高美国的创新竞争力。与此同时，对中国获取过多美国技术的担忧与日俱增，加上特朗普政府越来越有兴趣限制一些中国技术公司，特别是那些与中国军方有联系的公司，这使得出口管制成为一种更广泛使用的工具。此外，美国国会还责成工业与安全局（BIS）提出一份应限制出口的新兴和基础技术清单。
（4）技术推广：美国有一些与技术传播推广相关的政策和计划。如1989年，国会建立了一个小规模系统帮助中小型制造商采用新技术，称为制造业扩展伙伴关系（MEP）。但是相比日本、德国等其他国家，美国对这些系统的支持非常有限。
3. 人力资本系统
（1）教育/培训（K-12教育，即美国基础教育）：美国K-12学生在国际上可比较的标准化测试中的表现普遍不足。该系统未设定全国标准，鼓励学生独立性和创造性思维的课程较多。但随着标准化运动的兴起，类似课程选择正在减少。尽管考试成绩相对平平，但在鼓励学生独立和创造性思维方面，美国K-12教育体系似乎比许多其他国家的教育体系做得更好。
（2）高等教育：美国高等教育系统形式多样，分布广泛，但存在学费高、入学率低、学习受益低、缺少专业选择指导等问题。此外，由于越来越多的中国学生来美攻读STEM（理工科）学位，人们担心其中一些人可能借此机会为中国窃取知识产权。
（3）技能/技术培训：美国尚无关于技能培训的国家体系。私营部门在技能培训方面的总投资大大下降，目前技能培训主要依赖州政府和地区政府的技能培训计划，以及社区大学系统。
（4）移民政策：美国依赖高技能移民支持创新体系（通过创办新公司等），且到目前为止收效良好。但总体而言，美国并不专注于引进高技能移民，且特朗普政府一直在努力限制移民。
四、美国国家创新体系未来展望
根据前文的分析，美国的创新体系主要优势在于商业环境和监管环境，但在创新政策方面较为薄弱。美国认为创新应该留给市场，而政府的作用是支持“要素投入”。面对来自中国的经济、技术和军事挑战，情况已经发生了变化。虽然美国在许多领域具有重要优势，但其中部分优势已经开始缩小，美国的地位正在明显下降，这包括为大学和联邦实验室提供资金支持，以及其他创新投入，因为联邦政策制定者仍不愿优先考虑联邦预算过程中的投资。事实上，这折射出美国社会不愿投资于未来和公共产品的现状。几乎没有证据表明美国选民愿意牺牲额外的当前收入和消费来换取未来的投资。与此同时，上市公司的投资决策也反映了这种迫切需要满足的压力。更令人不安的是，美国出现了一种转向“新路德主义”的思潮，所谓的“公共利益”团体、媒体、权威人士和其他精英采取了反创新的态度，无论是涉及转基因生物、数据和人工智能的使用，还是自动化领域。这使整个创新环境更成问题。
因此，未来只有将创新成功三角的三个方面最有效协调的国家才可能是全球创新竞赛的胜者，并将获得更大经济活力和经济繁荣。为实现创新成功三角的协调构建，美国需要改革监管体系，改善创新政策，以扭转创新政策环境长期恶化的趋势。
